原標題：地方債務丨危機及化解：以貴州獨山縣為例
最近，貴州獨山縣因當地多項大型工程爛尾而導致巨額負債事件，再次引發了全網對地方政府性債務的熱議。上一次出現類似討論，是耿彥波（現任山西省政府參事）在擔任大同市長時（2008年2月至2013年2月），因大搞古城重建而負債纍纍。
中國政府性債務的一個顯著特徵，就是地方政府性債務規模巨大，在政府債務中的佔比遠超其他國家。很多人將中國這一現象歸咎為地方政府的預算軟約束。但就如同我們不能將美日等發達國家中央政府債務佔比高的現象，簡單解釋為它們的中央政府存在預算軟約束一樣，中國地方政府債務也不能簡單用預算軟約束來解釋。
中國政府債務結構所投映出的，乃是中國經濟特有的資本結構。中國的資本市場結構與其他國家存在的差異，才是導致中國地方政府性債務佔比偏高的主要原因。中國地方政府的投資-負債行為必須放到這個大的背景下，才能得到正確解釋。
一、地方政府應當負債嗎？
要探討地方政府的債務問題，首先需要明確的是，地方政府的市場角色究竟是什麼？
從制度經濟學的視角，地方政府就是一個通過空間收費的方式提供公共產品（服務）的壟斷競爭企業。地方政府的融資行為和市場上所有企業的融資行為沒有本質差異。
現代增長和傳統增長的最大差別，是啟動資本的獲取不是依靠「過去剩餘的積累」，而是依靠「未來剩餘的貼現」，
在現代增長中，高增長必定對應著高負債
。因此「負債」不能簡單視作發展的問題，「負債」在一定程度上反映的是政府的發展能力。
改革開放四十年，中國經濟的高速增長，很大程度上是由以城市化為核心的固定資產投資拉動的。有固投必有負債（賣地也是廣義負債），而政府是城市化的主體。因此針對政府（性）債務，真正需要討論的不是政府是否應當負債，而是負債的主體究竟應該是中央政府還是地方政府？舉債的方式採用財政性（稅收）融資還是市場性（非稅收）融資？這兩點決定了政府（性）債務的性質和風險。
發達國家和發展中國家的最大差別，在於其資本是內生還是外生的：發達國家由於信用充足，因此其資本是內生的，債務大部分是內債；而發展中國家由於信用不足，因此資本多是外生的，債務大部分是外債。中國經濟的啟動資本，起初也主要來自外資，FDI（境外直接投資）直接拉開了沿海和內地的發展差距。但2004年以後，中國內生資本的能力大幅提升，國家資本結構越來越多地顯示出發達國家的特徵。
中國之所以能破解資本內生的難題，不是依靠發達的證券市場，而是得益於中國獨特的土地財政（準確地講是土地金融）制度。從1982年版憲法將城市土地定為國有開始，在經歷了1990年使用權有償使用、1994年央地分權、1998年住房制度改革、2004年土地招拍掛制度等一系列改革后，中國形成了一個以土地為核心的資本市場。其規模之大，世界罕見。據估計，按照2018年11月的數據，中國房地產市場的規模（約65萬億美元）是股票市場（6萬億美元）的10倍以上，超過於世界最大的資本市場——美國股市與美國房地產——市值之和（約60萬億美元）。
依託這一強大的資本市場，中國在快速推進城市化的同時，不僅避免了發展中國家普遍出現的高外債現象，還實現了資本的凈輸出。上海高級金融學院特聘教授黃海洲與其合作者在對不同國家的資本結構進行比較的過程中發現，美國、英國、日本和中國這四個國家的資本結構存在一個共同點——幾乎沒有外債。1993至2013年，以上四個國家外債占其GDP的比例分別為0.05%、1.1%、0.14%和0.5%，這顯示出中國經濟增長的資本主要是內生的。
現代經濟的信用主要來自資本市場。債務融資能力取決於信用。一個經濟體的信用來自何種資本，決定了債務的構成。
相比於其他國家，中國資本市場的主體不是服務於企業融資的股票市場，也不是服務於中央政府融資的國債市場，而是為地方政府融資服務的不動產市場。這決定了中國的地方政府必定在經濟增長中扮演比企業和中央政府更重要的角色
。
可以說，擁有強大融資能力的中國地方政府和主要依靠稅收提供公共服務的其他國家的地方政府，是完全不同的兩個「物種」。這也是獨山縣這樣一個前貧困縣的政府會產生開發衝動並能夠大規模融資的原因。
二、政府行為的邊界
獨山縣政府的問題，不是出在政府（性）債務上，而是出在沒有把握好政府經濟和非政府經濟的市場邊界上
。一旦政府跨越其活動邊界，就必須選擇正確的方法。
現代社會是分工社會，不同的社會主體要專注於各自的比較優勢，才能最大化全社會的生產可能性邊界。政府也不例外。決定整個社會分工水平的一個重要前提或者條件，是公共服務水平的多寡以及優劣。所謂公共服務，就是由一個組織（政府）統一提供的所有私人經濟活動都必需的一些成本巨大的產品（服務），而無需私人部門自我提供。比如，所有企業的生產都需要電力，但不可能每個企業都自己投資建設電廠。而如果由城市政府統一提供，企業就只需要有一個類似「插座」這樣的裝置就可以了。其他如道路、給排水、教育等都是如此。政府在公共產品上的重資產，使得企業和家庭得以輕資產。有沒有公共產品（服務）是城市和鄉村最本質的差別。
公共服務最主要的提供者，就是政府。公共服務水平高低決定了經濟的分工水平，因此只有「國進」，才有「民進」。政府公共服務和私人經濟活動的關係，就好比道路和汽車的關係。只有路好，汽車的價值才能發揮。這一關係，也決定了政府和企業的市場邊界。政府在選擇投資時，首先應當區分項目投資是「修路」（公共服務）還是「造車」（私人商業活動）。由於政府針對其提供的公共產品採用空間收費（壟斷的收稅權），具有強制性，其商業模式的這一特點使得政府提供公共服務比企業更有效率，因此，政府活動邊界內外的投資行為也就具有完全不同的特徵。
公共服務的邊界是由服務的供給模式（或者說定價方式）所決定的
。公共服務領域的投資也要考慮投入-產出，也必須符合經濟規律，即產出不能小於投入。而除了產品（服務）需要考慮成本和收益，所有的定價和收費模式本身也都是有成本的。一個服務應當是公共提供還是市場提供，關鍵要看政府通過稅收這種方式為公共產品定價，是否比市場提供成本更低、效率更高。
按照這一標準，獨山縣400億債務可以分為兩大部分：以稅收做抵押的公共債務和以項目收入為抵押的非公共債務。
三、地方政府（性）債務的制度成因
先說公共債務。
根據貴州省黔南布依族苗族自治州政府對獨山縣債務的說明，截至2020年6月末，除掉企業債務，獨山縣政府債務餘額135.68億元，絕大多數用於基礎設施、脫貧攻堅以及民生工程等項目建設。這類項目大部分都是沒有直接效益的。到2018年，獨山縣的財政總收入才勉強過10億元，顯然不足以還本付息。這就意味著這部分債務從一開始就是政策性債務——借錢時就沒有打算全額償還。
現在不僅獨山縣，很多地方政府（性）債務很大一部分用於這一類公共項目。不要說貴州、西藏和新疆這樣的落後地區，即使是在沿海發達地區，投資難以回收的地方政府項目也比比皆是。
從表面上看，公共服務能否盈利固然和城市的區位以及城市政府的經營水平相關，但在底層卻取決於稅收制度：公共服務的收費環節在哪裡，決定了不同資源稟賦政府的貧富。按照中國現行的財稅制度，地方政府的稅收主要來自企業的增值稅和所得稅。按照這樣的稅制，工商業發達的城市政府，如深圳、廣州，就會有強大財力；而擁有良好環境資源稟賦地方政府，比如海南，無論給它什麼政策，都不可能擁有強大財力。但如果海南能夠像美國的邁阿密那樣在財產環節收稅，就可以將環境資源稟賦轉變為資本和稅源。
現在的問題是，中國地方政府沒有根據自己的資源稟賦設置稅種的權利。採用統一稅制就意味著在一類城市獲益的同時，必有另一類城市受損。而受損的地區，就需要中央政府通過轉移支付來保持不同地區的居民享受接近的公共服務。一旦轉移支付的力度有限，稅收落差體現在受損地區的資產負債表上。換句話說，
落後地區政府的債務積累有一部分一開始就是政策所致，而非經營無能。舉債不過是彌補政策導致的公共服務落差。
其次是因為，有些公共服務具有特殊的網路效應——局部低效益的投資回報，因為能夠給整個公共服務網路帶來價值而具有正的回報。比如，通訊網路在不同地區的盈利能力是不一樣的，很多偏遠地區的通訊基礎設施投資一開始就註定無法盈利。但由於網路「廣覆蓋」本身能帶來某些功能的普及（比如線上支付），整個通訊網路的價值會因此得以提升。國家電網也是如此，雖然局部地區的電力基礎設施投資可能永遠無法盈利，但由於電網的「全覆蓋」，國家能力卻得以增強。顯然，這些具有網路效應的公共服務投入，主要應當由國家而非地方政府來負擔。
再比如，地區性道路是國家道路網的重要組成部分，更是地方政府負債的很大一部分由來。落後地區的道路本身可能是賠錢的，但由於這些道路增加了國家路網的覆蓋率，會提高道路網的價值（比如更多人去買車）。由於缺少國家尺度的路網公司，這種網路溢價無法被捕獲。相應的投入無法從更大範圍的收益中獲得補償，其後果就是落後地區政府背負了大量無力償還的債務。
公共服務的稅收錯位不僅體現在地方政府的收入上，也反映在地方政府的支出上。典型的例子是基礎教育，這是地方政府的核心事權之一，向來是財政支出的大項。由於貧困地區的勞動力大量外出打工，其所受基礎教育的收益體現在發達地區的稅收里。但由於戶籍制度的限制，其子女的教育工作仍由貧困地區的地方政府負擔。儘管就總體而言國家稅收增加了，但貧困地區卻可能因此負擔沉重的債務。包括獨山縣在內的很多貧困地區，之所以堅持投資看上去效益很差的開發區，就是因為這是它們把教育投資變現的唯一途徑。因為所有勞動力流失都意味著貧困地區在通過基礎教育對富裕地區進行逆向補貼。
原理上，任何免費（或價格低於成本）的公共服務，都必須由額外增加的稅收加以彌補。如果該項公共服務不能為本地政府帶來稅收，但國家卻認為其是必要的，那麼這項服務就應當由國家提供。在我們批評獨山縣政府超財政能力舉債時，也必須注意到約束貧困地區政府發展的內在困境。正是導致這些困境的內在機制，扭曲了地方政府的行為，造成地方債務的積累。
要從根本解決地方債務問題，就要在貧困地區重新劃分地方政府和中央政府的事權，由中央接管那些地方政府不負債就無法承擔的事權。
首先，探索地稅設置權力下放。稅收的本質是公共服務提供的模式。中國地域遼闊，單一稅制意味著只有一種公共服務提供模式，對中國這樣資源稟賦差異巨大的國家，這顯然是難以適應的。
其次，中央政府接手地方債務。可以仿效電力、通訊提供模式，設立國家路網公司，接管地方債務和對應的資產，改變收費模式，將原來由稅收負擔的免費設施，轉變為收費設施。地方政府財務好轉后，可以贖回資產，恢復免費（稅收支付）。
再次，對不發達地區必需的公共服務通過轉移支付進行補償。比如對人口凈流出地區的基礎教育進行補償，以減少落後地區對發達地區的逆向補貼。
在此基礎上，強化地方政府和金融機構的財經紀律。通過審計、問責，杜絕地方政府超出財政能力進行政策性舉債。
五、地方政府非公共債務的解決方案
傳統的主流經濟學認為，政府應當退出非競爭性領域。凡是通過非稅收定價、成本更低的商業活動，都應該依靠市場的力量完成。政府主要應通過招商引資、改善服務，吸引市場要素流入本地創造稅收，支付公共服務的成本。
按照這一原則，獨山縣的「天下第一水司樓」之類的無法通過稅收途徑獲益的項目，政府都不該介入。但現實中，地方政府介入市場化項目的做法幾乎遍及所有地方政府。從浙江嘉興烏鎮、上海新天地這樣的文旅項目，到中芯國際、京東方這樣的高科技產業，甚至上海的特斯拉、迪士尼這樣的純市場項目的背後，你都可以找到政府投資的影子。
究其原因，在於在中國的資本結構中，土地資本佔有壓倒性的比重，而地方政府則是這些資本的最大創造者和持有者。若沒有土地，僅靠債券市場和股票市場，連中國的中央政府和企業部門都無法獲得足夠資本。這也決定了中國的地方政府在增長中必定要扮演一個和其他國家地方政府不同的角色。
對中國地方政府而言，不是是否應該從公共領域跨入商業領域的問題，而是應該如何跨入商業領域的問題。
通過稅收為其生產的公共產品（服務）收費是政府獨有的經營模式，超出這個模式的商業項目，也必須符合市場的基本規則——投入減去產出的剩餘不能小於零。在市場經濟環境下，民營企業的投資會失敗，政府也會失敗。在市場的規則面前，沒有誰可以例外。獨山縣水司樓的爛尾問題不是出在政府投資上，而是出在政府沒有按照市場的規則進行投資。
成功的政府進行商業性投資，都有一個共同的特點，那就是要有一個專業而高效的投資部門，比如新加坡的淡馬錫集團和合肥的招商部門。它們最主要的能力，第一是找到正確的項目，第二是找到最有能力的企業（家），第三是把錢按照正確的方式投出去。而失敗的項目，大都是地方政府主要領導武斷決定，缺少專業項目操作團隊。同樣是文旅項目，成都的寬窄巷子、北京的古北水鎮都很成功，關鍵就是找對了熟悉市場的專業經營團隊。這時政府再投資，風險就會降低。
獨山縣的爛尾項目之一「盤古庄」，其投資人、湖南商人劉東旺，今年3月已因「組織、領導黑社會性質組織」等十多項罪名，一審被判有期徒刑24年。水司樓的經營者如果是更專業的經營團隊，花同樣的錢，效果會好得多。中國土地金融市場完成是2004年以後的事情，怎樣利用好這個資源，把土地形成資本用正確的方式投出去，應當是所有地方政府的基本功。在這方面，地方政府幾乎沒有現成制度和經驗（不發達地區尤其如此），其組織架構和對其主要官員的考核機制也不是按照市場活動設置的。學術界甚至認為地方政府根本就不應該進入所謂的「競爭性領域」，政府行為的市場化一直被輿論當作反面教材進行批判。
可喜的是，敢於探索的地方政府（主要在發達地區）已經開始探索出一套和市場互動的成功模式。2018年特斯拉公司的超級工廠落戶上海時，上海市政府和特斯拉簽署的「對賭」協議，就顯示出成熟的市場技巧。
按照媒體曝光的協議內容，特斯拉設在上海的超級工廠從2023年底起，每年須納稅22.3億元，如果不能達成這一條件，則必須歸還相應土地。同時，特斯拉還必須在未來5年在上海工廠投入人民幣140.8億元的資本支出。如果特斯拉無法滿足上述協議要求，土地將被收回，但特斯拉會獲得剩餘土地租賃、建築物及固定資產的補償。
在這個項目里，特斯拉建廠的土地，價格僅為市場價的十分之一，185億元貸款的利率僅為3.9%。由此可見，上海市政府看中的就是特斯拉的技術和團隊，以及由此帶來的現金流性收入（稅收），而非一次性的土地出讓收入。現在很多地方政府可以從土地轉讓中獲得巨額的資金，但大部分地方政府並沒有將這些資金投出去的專業知識，結果為了規避類似獨山縣盲目投資帶來的風險，只能反覆投向地鐵、機場和道路等這些已經不能帶來現金流的產業。
與公共債務不同，非公共債務合理的舉債規模只與投資的收益多少有關，而與財政能力無關
。對獨山縣政府投資失敗的一個流行批評，是獨山縣政府超出自身財政能力舉債。這是把依賴稅收的公共債務和依賴項目收益的非公共債務混淆的結果。原則上，只要收益大於債務，多大規模的負債都是合理的。財政能力只與那些需要用稅收償還的公共項目負債規模有關。
六、政府治理的轉型與升級
地方政府（性）債務已經成為中國經濟獨有的現象，目前多數討論對其都是持否定態度，很少將其同中國目前以土地為主的資本結構聯繫起來。如果我們把地方政府（性）債放到一個更大的框架里，我們就可以看清，中國過去二十年取得的舉世矚目的超級增長，很大程度上是由地方政府推動的。在這個意義上，地方政府（性）債務的規模和佔比，反映的正是中國增長的真正動力所在。
獨山縣巨額債務暴露出的問題，意味著中國地方政府這個推動中國經濟增長的「發動機」應當進一步升級，而不是簡單熄火關閉。
獨山縣的地方債務問題只是目前中國地方政府運營模式的一個縮影。如何理解和解釋這一現象，將對未來中國地方政府模式的演進產生重要影響。中國的發展型地方政府和西方的服務型地方政府有本質上的區別。在西方國家，資本的主要來源不是土地而是股市，因此地方政府相對無為對經濟影響不大。但如果中國的地方政府東施效顰，向服務型政府轉變，中國經濟最主要的發動機就會熄火。
改革開放以來形成的地方政府間競爭性的公共服務市場，是推動中國經濟增長的核心機制。認為中國地方政府應當仿效西方國家的服務型政府，退出「競爭性領域」，中國通過改革開放四十年摸索出的發展道路以及由此形成的增長優勢將會蕩然無存。獨山縣的例子只能說明中國地方政府的市場化水平有待進一步提升，而非證明政府要推出競爭性市場。
不僅地方政府市場化水平有待提高，中央政府的市場角色也不能忽視。中央政府設置的事權和財權，是地方政府負債的重要原因。由於兩者不匹配帶來的債務，中央政府金融（而非財政）有必要予以接管。
中央政府接手地方政府債務並不罕見。最經典的例子就是美國獨立戰爭后，聯邦政府全盤接手各州的債務。這背後並不是用低成本的國債替代高利息的地方債這麼簡單。地方「債」和中央「債」在現代貨幣制度下，本質完全不同。
實踐表明，直接融資的成本和風險遠低於間接融資。對應於企業的直接融資工具，就是股市；對於地方政府而言，直接融資工具就是賣地；而債券市場對於企業、地方政府而言，都是間接融資。但由於國家擁有發鈔券，國家債務是用主權貨幣定價的，中央政府接手地方債務后，那些債務實質上就從原來的間接融資變為直接融資。金融系統的風險因此會顯著降低。
從更宏觀的視角觀察，地方政府債務的解決應當成為中國經濟從外循環向內循環切換的主要組成部分。目前人民幣挂鉤美元，外匯占款是人民幣創造的主要方式。這就使得外循環在中國經濟中佔有核心的位置。中國只有在外循環中獲得順差，才能通過強制結匯創造貨幣。也正是看準了中國的這個弱點，美國才選擇了迫使中國與世界脫鉤的戰略，來打擊中國經濟。
中國要想從外循環轉向內循環，首先就要將外生貨幣機制轉回內生貨幣機制。這就要求央行大規模購進人民幣定價的資產（這和美國獨立戰爭后聯邦政府接手各州債務類似）。如果處理得好，地方政府的債務及其對應的資產，可以成為自主貨幣創造的重要的組成部分。一旦中國重新獲得貨幣主權，國際貿易就不再是打擊中國經濟的工具。美國也就難以通過其國內市場准入和貨幣使用制裁中國。
"債務" - Google 新聞
August 14, 2020 at 03:10PM
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