原標題：地方債務丨財政與金融協力視角下的風險及治理
近期，新冠肺炎疫情在全球範圍內加速擴散，美國、巴西和印度等國家疫情影響持續加重。我國的疫情防控進入常態化，全面落實「六穩」、「六保」成為當前工作的重點和關鍵。為做好「六穩」、「六保」工作，中央相繼出台多項政策，包括提高財政赤字率、發行抗疫特別國債、增加發行地方政府專項債券、加大對市場主體（尤其是中小微企業和民營企業等）的資金支持等。
然而，諸如貴州獨山縣債務風波等風險事件的發生以及社會各界對此類事件的高度關注，拉響了地方政府舉債融資的警報，對疫情防控下用好財政工具提出了挑戰。媒體2019年11月曾報導稱，獨山縣的存量債務多達400億元，主要來自政府借道融資平台公司間接舉債。獨山縣的借錢「技巧」主要是以政府信譽為擔保，成立多個融資平台、高息吸引投資人。這個戶籍人口迄今不到40萬、2018年財政收入才10億元出頭的經濟小縣，融資平台公司數量一度多達三十余家。
2015年新《預演算法》的實施從法律層面正式剝離了融資平台公司的政府融資職能，為何獨山縣等基層政府還要冒風險，繼續依託融資平台公司違規舉債？而且，根據筆者的研究，自2006年以來，上級政府對市縣級政府的稅收分成比例在不斷提高，轉移支付力度也持續加大，基層政府的可支配財力是在增長的。自己能花的錢變多了，還要去借更多的錢，背後原因是什麼？
深刻理解上述現象，需要藉助財政和金融的雙視角。
一、如何理解地方公共債務風險
地方公共債務包括納入預算管理的地方政府一般債務和專項債務，以及未納入預算管理的地方政府隱性債務。2015年新《預演算法》實施后，前者成為我國地方政府舉債的惟一合法方式，但後者依託融資平台公司等渠道仍在持續增長。
十九大報告要求，為決勝全面建成小康社會，須打好防範化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰。其中，如何防範化解因地方公共債務規模持續增長帶來的財政金融風險，尤其是防範化解地方政府隱性債務風險，是貫徹落實十九大精神的一項緊迫任務，也是2020年財政部門的一項重點工作，已成為我國順利推進全面深化改革的一項關鍵內容。
以地方政府隱性債務為例，由於其金額巨大、方式多樣且風險關聯複雜，已成為影響我國經濟社會發展的重大風險隱患，不及時化解，容易引發系統性財政金融風險，阻礙我國經濟發展在質量、效率和動力等多方面實現積極變革。
在我國，學術界對財政和金融這兩個領域一直有「財政金融不分家」、「財政金融穿連襠褲」等說法。但在長期政策實踐中，財政政策與貨幣政策經常是「相敬如賓」，生怕相互間的配合會觸及貨幣當局獨立性或財經紀律等底線。例如，前段時間有學者建議動用非常規政策工具，立即引發巨大爭議。
政策實踐上的涇渭分明對學術研究產生了不小影響。地方公共債務是財政和金融的聯結點，但該領域的學術研究普遍存在以財政論財政、以金融談金融的傾向。以債務增長原因為例，目前研究普遍認為地方公共債務主要是1994年實施分稅制改革后，中央財力壯大而地方財力不足所致。基本邏輯是，由財政包干制轉為分稅制使得地方財政自主度減弱，而公共支出呈剛性增長，地方事權與財權不匹配，為緩解財政收支矛盾，地方政府不得不藉助舉債籌集資金。
按照上述邏輯，如果調高地方稅收分成比例，地方財政自主度增強，地方舉債應隨之減少。但事實並非如此。
2006年以來，地方相對於中央的稅收分成比例不斷提高，地方公共債務規模也持續增長，並未出現地方稅收分成增加而公共債務規模縮小的情況
。相反，2008年以來，融資平台公司如雨後春筍，逐漸成為各級地方政府開展公共項目投融資和招商引資等工作的左膀右臂。相關學術研究與現實不符，難以為防控地方政府債務風險提供切實有效的學理指導和措施建議。
二、財政金融體制與地方公共債務
財政金融制度（主要是財政分權和金融分權）是影響地方公共債務增長的主因。
財政分權反映政府間財政關係，金融分權反映政府與金融市場的關係。這兩者取決於政治、經濟等根本制度，牽一髮而動全身。一旦調順了關係，將有效抑制地方政府存在的投資饑渴和預算軟約束等問題，降低地方政府舉債激勵，提高金融機構參與地方政府舉債融資的風險審慎度，從而根治地方公共債務風險問題。
首先，
財政分權影響地方政府的借債意願
。
自1994年分稅制改革以來，中國財政分權制度就以分稅製為特點，主要表現為各級政府之間的稅收分成。稅收分成制度的特殊性在於，它沒有改變地區稅收負擔，但卻改變了政府財力水平。當稅收分成比例提高時，政府財力水平相應提高，但由於「為增長而競爭」的地區間橫向競爭模式沒有發生根本轉變，地方政府仍熱衷於「舉債-投資」的發展方式，在弱融資約束環境下，自有財力的提高反而會增強地方政府擴大債務規模的能力和動機。
其次，
金融分權決定地方政府借債意願能否實現
。
地方公共債務規模的持續增長，與地方政府所能獲得的金融資源支持密切相關。不論是地方政府發行的市政債券，還是通過地方融資平台等產生的債務，都離不開金融系統特別是地方政府所能控制的金融系統的支持，並且債務資金去向與地方政府的發展目標密切相關。
這其中，融資平台公司起著關鍵性作用。藉助平台公司，地方政府可以通過標準化債務（城投債）和非標準化債務（銀行貸款、信託等）等多種方式，對金融資源實現間接支配。筆者將上述現象稱為「間接金融分權」，通過融資平台公司這一媒介，地方政府得以與金融市場深度對接，且對接方式往往比較隱秘。而正是融資平台公司這個「隱秘的角落」，最終釀成貴州獨山縣政府債務風波。
那麼，如何進一步解釋當下的地方公共債務規模擴張？
筆者在發表於《中國社會科學》2019年第9期的文章《地方公共債務增長的制度基礎：兼顧財政和金融的視角》中認為，應同時考慮財政分權（稅收分成）和隱性金融分權（融資約束）這兩大因素。據此構建的理論模型顯示，在弱融資約束下（存在大量融資平台公司），稅收分成比例的提高會刺激地方公共債務規模持續增長。
以地方融資平台公司有息債務（包括城投債和非標債務）反映地方債進行實證研究，筆者發現，稅收分成對地方公共債務依存度和負債率均有正向刺激作用，而金融分權進一步增強了稅收分成對地方公共債務增長的正向影響。
上述理論解釋和研究發現提醒我們，
財政體制決定政府間財權事權分配，金融體制影響政府融資約束，在金融體制的積極配合下，財政體制存在的不完善促使地方政府「吃著碗里的」（預算內資金），「看著鍋里的」（未納入預算的債務）
。有鑒於此，防控地方公共債務風險，要兼顧財政和金融，才能對症下藥。
三、有效防控地方公共債務風險的政策建議
首先，
築牢防控地方公共債務風險的制度閘門
。
要消除財政分權和金融分權混同作用下地方公共債務不斷增長的制度激勵，從財政和金融兩類體制上對地方政府舉債衝動形成有效約束。
一是明確中央政府和各級地方政府的事權和支出責任，根據支出責任測算相應的執行成本，依據執行成本來分配財力，以確保各級政府財力與事權、支出責任相匹配，明確地方政府對其債務負有的償還、擔保和救助責任等。二是規範各級政府對國有金融資本的管理，加強對違法違規舉債的融資約束。要建立並優化市場機制在金融市場上的主導作用，關鍵是打破政府信用的剛性兌付，弱化間接金融分權帶來的非市場因素。例如，當個別債務確因項目收益不足而難以覆蓋債務本息時，應允許發生實質性違約，這有助於建立充分市場化的金融資源配置機制。
其次，
建立適合新時代要求的地方政府投融資體制
。
「重發行、輕績效」的投融資理念會極大刺激地方政府擴大舉債。為此，需要儘快建立更為科學的地方政府投融資體制，糾正上述錯誤理念。一是針對不同類型（經營性、准經營性或非經營性）的投資項目，採取差異化融資模式，積極強化項目儲備制度、專家諮詢制度、項目公示制度、績效評價制度和責任追究制度等制度建設。二是加強對地方公共債務融資的期限、成本、償債資金來源和效益等方面的審核、評估和監測。
第三，
加快推進地方融資平台公司市場化轉型，妥善化解存量隱性債務
。
應分類分步推進地方融資平台公司市場化轉型。一是綜合考慮功能、行業、區域和層級等不同維度，明確適用於我國地方融資平台公司的多維分類特徵，據此準確分析不同類型地方融資平台公司市場化轉型的難點和可行方向。二是制定分步驟實施的轉型措施，在不影響地方經濟社會平穩發展的前提下，有效切斷地方政府對融資平台公司的資產延伸和風險聯保，穩妥化解存量隱性債務。
第四，
切實開展財政金融協同創新，兼顧地方債的積極有為和風險防控
。
事實上，在國家層面，財政金融融合發力應對疫情影響的政策導向已日益明確。
2020年2月7日，財政部、發展改革委、工業和信息化部、人民銀行和審計署聯合發佈緊急通知，要求通過專項再貸款與財政貼息的緊密結合，從財政和金融兩方面強化對疫情防控重點保障企業的資金支持。7月1日召開的國務院常務會議的部署是，允許地方政府依法依規通過認購可轉換債券等方式，探索合理補充中小銀行資本金的新途徑。筆者認為，這是財政金融融合發力的典範。
其一，中小銀行作為廣大中小微企業和民營企業金融服務的主要提供者，是做好「六穩」「六保」工作的重要力量，但受疫情影響和自身資產規模限制，中小銀行的資金實力和金融服務能力有限。地方政府可藉助市場規則，利用專項債將社會閑置資金集中起來，用於補充中小銀行資本金，提高其為企業和個人提供金融服務的能力，體現財政助金融更好發揮市場活血的抗疫功效。
其二，中小銀行提供各類金融服務有比較穩定的收益，這些收益可用於償還地方政府專項債的本息，體現金融助財政防範化解風險，實現無後遺症的財政抗疫。
地方政府專項債是開展財政金融融合發力，促「六穩」、「六保」的一個重要切入點。除了將專項債用於補充中小銀行資本金，還可以考慮專項債與PPP（政府與社會資本合作）的融合發展。專項債屬於債務融資，其優點是資金用途明確、風險相對可控，缺點是債務償付壓力持續存在，尤其是本金的償付，對項目收益不穩定、不充足和財政狀況不佳的地區是一個不小的負擔。PPP屬於權益融資，風險較大，但不需要償付本金。在金融市場和金融機構的大力協同下，推動專項債與PPP融合發展，相互取長補短，有助於打造財政金融融合發力、實現地方債積極有為且風險可控新局面的支點。
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August 19, 2020 at 05:32PM
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